O poveste cu și despre bugetul educației

Spațiul public este, anual, gazda unor discuții intense privind alocările bugetare către diverse sectoare. În prim plan se află, de multe ori, bugetul educației. Finanțarea învățământului a devenit un punct de reper din mai multe motive.

În primul rând din cauză că au existat mai multe asumări publice ale unor ținte ambițioase, de exemplu 5% sau 6% din produsul intern brut (PIB), sau 15% din cheltuielile publice, sau 18% din bugetul general consolidat. Multe din aceste ținte au fost asociate unor declarații politice, sau au fost incluse în diverse documente circulate în spațiul public.

În al doilea rând din cauză că aceste asumări, departe de a fi arbitrare, sunt o manifestare a conștientizării existenței unor crize profunde în educația publică. România este printre codașele Uniunii Europene la testele PISA, suferă de pe urma unui nivel ridicat de analfabetism funcțional, unei rate mari de părăsire timpurie a școlii și a unui nivel redus de acces la învățământul superior. Salariile neatractive din învățământ fac dificilă atragerea celor mai buni absolvenți spre o carieră didactică.

Mai mult, distribuția alocărilor bugetare pentru învățământ între multiple ministere și autorități publice stârnește atât confuzii cât și discuții, decembrie 2022 nefăcând excepție. S-a semnalat, de exemplu, că bugetul educației ar fi scăzut la doar 2,1% din PIB, deși învățământul – în ansamblu – beneficiază de o alocare totală echivalentă cu 3,2%.

Deși se confruntă cu fenomenul îmbătrânirii demografice, populația de vârstă școlară din România este apropiată ca mărime de media Uniunii Europene. România are totodată cea mai mare rată de risc de sărăcie și marginalizare în rândul copiilor și cea mai mare proporție a copiilor de 15 ani aflați în afara sistemului educațional din întregul bloc comunitar1. Astfel, spre deosebire de multe alte țări din Uniunea Europeană, efortul bugetar necesar pentru activități remediale ar trebui să fie, teoretic, mai ridicat decât în restul UE. Mai mult, unele sectoare din sistemul de învățământ sunt – actualmente – puternic sub-dimensionate. Accesul la învățământul superior și la educația ante-preșcolară publică este semnificativ sub media UE. Orice creștere a accesului va implica, automat, o creștere a cheltuielilor publice pentru educație. Și aici nu e vorba doar de acoperirea cheltuielilor salariale – a căror pondere în totalul cheltuielilor rămâne ridicată – ci și de adaptarea și dimensionarea corectă a infrastructurii.

Cu toate acestea, alocarea financiară pentru educație nu a crescut în ultimii ani, cel puțin nu în termeni relativi. Simultan, mulți dintre indicatorii problematici din învățământul românesc nu au cunoscut vreo îmbunătățire notabilă. Pe măsură ce populația îmbătrânește, nevoia de a reduce abandonul și de a limita rezultatele sub-optime ale sistemului educațional capătă o dimensiune economică și socială tot mai importantă. În aceste condiții, cererile de a crește bugetul dedicat educației odată cu lansarea unor reforme-cheie au o legitimitate greu de contestat.

Context recent – cheltuieli raportate la PIB

În ultimul deceniu, finanțarea educației a rămas relativ constantă, în ciuda unor variații interanuale. Folosind datele Eurostat2, care permit comparații la nivel de continent, se observă o relativă stabilitate a alocărilor bugetare pentru educație pe plan european3. Acestea au fost situate între 4,7 și 5,0 procente din PIB. Cele mai mici alocări la nivelul blocului comunitar au fost înregistrate în România și Bulgaria, care sunt și printre țările cu cele mai problematice rezultate ale sistemului educațional din uniune.

Alte țări din regiune au alocări consistent mai mari. Polonia, care a înregistrat recent rezultate peste media continentală la testele PISA, a avut în mod constant o alocare de resurse superioară (ca procent din PIB) mediei comunitare. În acest context, o primă concluzie este că, raportat la PIB, România a avut și are printre cele mai mici cheltuieli cu educația din Uniunea Europeană.

Tabel 1 - Alocări publice pentru educație, ca procent din PIB. UE și țări din regiune. Sursa: Eurostat COFOG tabel1

PIB versus efort bugetar

Utilizarea procentului din PIB ca instrument de calcul al cheltuielilor publice pe educație poate duce la o percepție distorsionată asupra cheltuielilor publice. De exemplu, PIB-ul României este un dublu outlier: este scăzut în termeni per capita, dar crește de la an la an cu mult peste media UE. Un alt aspect a rămas însă relativ constant: România are cheltuieli publice reduse raportat la PIB. De exemplu, în 2020, an pentru care există date finale Eurostat, s-au observat cheltuieli publice totale echivalente cu 3,7% din PIB, dedicate educației în România. Media Uniunii Europene era, în același an, de 5,0%. Simultan, cheltuielile guvernamentale generale erau de 41,5% din PIB, față de 52,9% la nivelul Uniunii Europene4. Pe de o parte, procentul cheltuielilor guvernamentale din domeniul educației raportat la PIB plasau România pe locul 26 din 27, doar Irlanda (țară cu o pondere deosebit de mică a cheltuielilor guvernamentale raportat la PIB) având o alocare mai mică. În același timp, raportul dintre cheltuielile pe educație și cheltuielile guvernamentale generale era de 8,9:100. Deși și în acest caz România ocupa o poziție codașă la nivelul Uniunii Europene, diferența față de media la nivel de bloc era considerabil mai mică.

Tabel 2 - Cheltuieli guvernamentale generale, ca procent din PIB. UE și țări din regiune. Sursa: Eurostat COFOG tabel2

În același timp, ar trebui notat că statele cu alocări similare din punct de vedere al efortului bugetar sunt fie țări cu populații deosebit de îmbătrânite (de exemplu Italia) sau cu un produs intern brut per capita considerabil mai ridicat. De asemenea, 2020 a fost un an de pandemie, în care cheltuielile publice au fost augmentate de creșterea deficitelor, pe fondul eforturilor de a limita impactul Sars-CoV.

Educație versus securitate

Un aspect notabil al bugetului recent anunțat este creșterea accentuată a cheltuielilor dedicate apărării. Această prioritizare este de înțeles în contextul războiului din Ucraina, multe alte state din regiune planificând creșteri puternice ale bugetului dedicat securității naționale.

Cu toate acestea, este important să existe o discuție mai serioasă despre dezvoltarea unei componente educaționale a politicilor de securitate. De altfel, în Strategia Națională de Apărare a Țării pentru perioada 2020-24, se menționează educația în diverse forme. Pe de o parte, sunt amintite unele intervenții directe, precum educația pentru situații de urgență. Pe de altă parte, este analizat și rolul mai amplu al educației în construirea unei societăți reziliente și a unei economii consolidate. Se vorbește de „dezvoltarea unui sistem educațional care să contribuie la acoperirea cerinţelor actuale şi de perspectivă ale pieței muncii, la competitivitatea României în plan internațional și care să permită accesul la educație de calitate tuturor persoanelor”. Totodată, se vorbește de nevoia de a asigura „dezvoltarea deprinderilor necesare pentru combaterea informaţiilor false, astfel încât să se diminueze vulnerabilitatea tinerei generaţii la provocări de tip hibrid”.

În condițiile în care pandemia a demonstrat impactul negativ al capacității reduse de discernere a veridicității informațiilor, iar tensiunile geopolitice recente au indicat o nevoie sporită de a asigura un nivel crescut de autonomie strategică pentru economiile europene (mai ales în sectoarele dominate de tehnologia de vârf), rolul educației în arhitectura de securitate este mai important ca niciodată. În acest sens, și privind problema siguranței naționale pe termen lung, ar trebui să existe o mai mare conștientizare a riscului de securitate prezentat de carențele sistemului de învățământ.

Poziția Rethink – o serie de considerații

În primul rând, deși bugetul educației este suficient pentru a asigura funcționarea sistemului de învățământ în actualul cadru legal, orice reformă a sistemului de educație trebuie să fie însoțită de o creștere a alocărilor bugetare. Situația tensionată din regiune ar trebui să fie un imperativ adițional, pe fondul apariției amenințărilor hibride.

În același timp, este clar că există o problemă a colectării de venituri la bugetul public, ponderea generală a cheltuielilor publice în PIB fiind, în România, mai mică decât în oricare stat UE în afară de Irlanda5. În acest context, există o lipsă cronică a resurselor, și o competiție acerbă pentru distribuția acestora în cadrul bugetului. Educația este prea des perdantă în acest context, mai ales în contextul nevoii de a limita deficitele bugetare.

Pe fondul impactului schimbărilor demografice, orice amânare a reformelor și a creșterii finanțării educației are un efect profund pe termen lung. Un absolvent de liceu din 2022 va fi pe piața muncii până cel puțin în 2068, și va vota – probabil – la alegerile din anii 2070.

În aceste condiții, am dori să reiterăm o serie de aspecte-cheie:

  • 1. Finanțarea educației va trebui să crească, mai ales dacă se implementează un nou cadru normativ. Orice reformă trebuie să fie bine finanțată pentru a avea o șansă reală de succes.
  • 2. Există zone în care cheltuielile sunt sub-dimensionate, raportat la nevoi. Acestea includ educația remedială sau cea ante-preșcolară. Mai mult, o creștere a nivelului de acces (prin scăderea abandonului, creșterea accesului la studii universitare) va impune, automat, cheltuieli publice mai ridicate.
  • 3. Amenințările de securitate fac imperativă creșterea eficienței sistemului educațional în educarea populației pentru a face față amenințărilor hibride, inclusiv a dezinformării. Un astfel de efort necesită atât reglementări noi cât și alocări bugetare sporite.
  • 4. Suntem conștienți de ponderea mică a cheltuielilor guvernamentale generale, raportate la PIB. Acestea sunt, actualmente, subdimensionate, și duc la o competiție puternică pentru finanțarea publică, din care educația iese adesea perdantă. Sunt necesare fie noi politici fiscale fie o creștere a ratei de colectare.

În ultimă instanță, chiar dacă educația nu reprezintă cel mai bun colector de voturi în logica ciclului electoral, pe termen lung succesul oricărei politici economice și sociale depinde de un sistem de învățământ eficient. Fără o populație la fel de educată ca cea a țărilor dezvoltate, România se va chinui să își atingă obiectivul de facto de țară: convergența cu media Europei de Vest.

Referințe

1   https://ec.europa.eu/
2   Datele finale Eurostat nu sunt mereu comparabile cu datele provizorii în baza cărora este calculat cel mai recent buget.
3   Prin alocări bugetare nu se înțeleg doar alocările de la bugetul central, ci toate cheltuielile publice cu educația
4   Pandemia a fost o excepție, guvernele din Europa împrumutându-se mai mult decât în alți ani. În anii care au precedat perioada pandemiei, România a avut cheltuieli guvernamentale relativ constante, situate în jurul valorii de 34-36% din PIB.
5   Ocazional, și față de Bulgaria sau Lituania
Parteneri
Alături de noi în această inițiativă